Participação democrática e a Governança Solidária Local

Cézar Busatto

Porto Alegre é uma cidade que defende valores culturais, afetivos, institucionais. Por isso a capital mais meridional do Brasil não se contenta em ser apenas um ponto do paralelo 30 com mais de um milhão de árvores, 409 praças e a cidade com maior concentração de pássaros do Brasil. Seus 1 milhão e 400 mil habitantes sabem que são cidadãos do mundo, militantes da cidadania reconhecida internacionalmente.

O compromisso político assumido pelo atual governo municipal é fazer com que a cidade seja referência em qualidade de vida construindo um ambiente sustentável e participativo, garantindo a pluralidade por meio da Governança Solidária Local. Com essa visão de longo prazo e com a missão de promover o capital social para a cidade atingir novo patamar de bem-estar coletivo via desenvolvimento local, estão sendo construídos, juntamente com as comunidades, espaços alternativos para a propagação de boas práticas que originarão autonomia, qualidade de vida e convivência pacífica entre nossos concidadãos.

Daí o porquê de trabalharmos a partir de um conceito - Governança Solidária Local - e também adotarmos um programa específico de implementação dessa governança, viabilizado graças à cooperação técnica com a Unesco. A necessidade do programa surgiu porque ainda que os conceitos de governança, solidariedade e territorialidade não sejam tão novos assim, até agora não haviam sido aplicados na gestão pública municipal brasileira de forma conjunta. Isto está exigindo um esforço adicional de difusão dessa nova prática e também de aprendizado coletivo.

Esse protocolo de cooperação com a Unesco está possibilitando a produção qualificada de material educativo e capacitação de agentes governamentais ora sendo expandidos pelas escolas, telecentros e entidades comunitárias, sindicais e empresariais. Tal parceria assegura o suporte necessário para formar agentes de governança, capacitar tanto servidores e gestores públicos quanto lideranças sociais para o desenvolvimento e estímulo de capital social.

Até dezembro de 2008, esperamos ter 13 mil agentes voluntários conectados e articulados numa grande rede de governança solidária local atuando nos 82 bairros e 478 vilas da cidade. Ao final de 2007, também esperamos ter pelo menos 700 organizações da sociedade civil capacitadas em gestão de projetos e captação de recursos - tudo isso embasado numa visão de que já não é mais possível continuar pensando de que a responsabilidade pela solução dos problemas sociais é exclusividade do poder público.

Por que Governança Solidária Local?

Governança porque baseada na parceria entre o governo e a sociedade, que estimula a participação social, o protagonismo e o empreendedorismo dos cidadãos e a sua co-responsabilidade na gestão das ações públicas.

Solidária porque baseada na cooperação e na ajuda mútua entre as instituições governamentais e não governamentais e as pessoas que voluntariamente se disponham a participar da iniciativa, em prol do atingimento de objetivos comuns da localidade.

Local porque essas redes, conquanto intersetoriais e multidisciplinares, têm como base a territorialidade constituída por regiões, bairros e vilas.

Temos consciência de que nosso papel, como poder público, é implementar políticas universais, prestar serviços à população e incentivar o desenvolvimento. Ambicionamos, porém, mais do que cumprir esse dever constitucional. Além de prestar contas à população, respeitando a divergência de opiniões, buscamos criar mecanismos de interação e diálogo com a sociedade; canalizar esforços para propagar ações educativas e priorizar iniciativas nascidas no seio das diversas comunidades da cidade. Isso é investir em capital social - o que significa incrementar relações de confiança, diálogo e respeito mútuo, alimentado por um ambiente favorável à cooperação e ao sentimento solidário para a construção de um projeto comum de sociedade. Este novo olhar sobre a sociedade exige uma profunda transformação na atitude de todos, inclusive e, principalmente, do próprio poder público e dos partidos políticos.

Sob este enfoque, percebemos melhor a complexidade do ser humano e a riqueza do viver em sociedade. Progresso, por exemplo, não significa necessariamente civilização; desenvolvimento não se restringe a crescimento econômico; os recursos disponíveis para promover melhorias sociais não se limitam aos recursos financeiros.

Temos muitos campos de guerra. É chegado o momento das salas de diálogo. Essa capacidade de sonhar e dedicar energias para que aquele seja um espaço alegre, cooperativo e harmônico é intrínseca ao existir humano. Não importa a condição financeira, este desejo nos impulsiona, impõe nossa dignidade, demonstra que queremos ser reconhecidos.

A fome de muitos não é problema apenas dos governos. O desemprego, a miséria, a falta de infra-estrutura mínima à dignidade humana também é problema de cada cidadão. É fato que a Era dos Direitos não abraçou a todos os seres que habitam a Terra; volta e meia damos de cara com a brutalidade, a crueldade, a indiferença. Aquela visão, no entanto, de que cabe ao Estado tudo prover e a sociedade tudo reivindicar já está ultrapassada. Ter responsabilidade com o todo e com todos é o resultado de um ambiente onde existe confiança mútua, respeito à diferença e cooperação.

Indício de capital social alto é quando as adversidades não sufocam nossas potencialidades e percebemos que juntos, unidos, solidários construímos saídas em ambientes onde antes só existiam muros. Capital social alto transforma pessoas em cidadãos e cidades felizes. A competição é inerente ao Mercado; a regulação ao Estado; e a cooperação ao viver em Sociedade. Por isso é fundamental compreendermos porque cresce a consciência do quão importante é o papel da sociedade para o equilíbrio deste tripé. Todos cumprem uma missão, os três setores se complementam.

Além de ofertar políticas públicas universais, prestar serviços de qualidade e atender as demandas da população, cabe ao Estado induzir o desenvolvimento social, ambiental, econômico. Sem considerar a sociedade e sem criar mecanismos que aproximem a sociedade cooperativa do mercado competitivo, fica difícil construir um ambiente de governança.

O Estado extermina capital social quando deixa a sociedade à mercê do mercado. No entanto, extermina também quando atua com ênfase no assistencialismo, onde as pessoas são beneficiárias passivas de políticas públicas. O Estado deixa de investir em capital social quando se sustenta em políticas públicas clientelistas, gerando um tipo de relação onde os mandatários da esfera pública são despachantes de favores a pessoas que se transformam em massa de manobra, reféns de políticos e governantes que não lhe permitem emancipar-se. O Estado não induz o desenvolvimento quando age com centralismo, desconsiderando as características locais - que é onde efetivamente ocorre a vida. E também quando incentiva clima adversarial exacerbado. Não se trata, neste último caso, de sufocar o conflito, mas sim de evitar elevar as disputas a tal nível onde não sejamos capazes de ouvir e aprender com aqueles que pensam ou são diferentes de nós.

A Prefeitura de Porto Alegre acredita que a co-responsabilidade entre todos os cidadãos e a integração do governo e sociedade são atitudes fundamentais para tornar a cidade mais alegre, mais humana, mais justa e mais feliz. Com cada bairro cuidando da cidade, cada morador abraçando a sua rua e o governo agindo de forma cooperativa, a cidade eleva sua auto-estima, seus moradores tornam-se co-responsáveis pelo desenvolvimento dela.

Nesse sentido, priorizar a transparência é o primeiro passo. Afinal, democratizar a informação e prestar contas é fator decisivo para o fortalecimento do processo democrático. A transparência deve ser encarada como necessidade inerente ao papel do poder público.

Para tanto, foram criadas novas ferramentas que sustentam nosso compromisso com a transparência: o Orçamento-Programa, o Portal de Gestão, o Observatório da Cidade, o Blog da Governança e o Jornal da Região, 17 boletins mensais em que são divulgadas ações de governança, parceria, cooperação, inovação e projetos de futuro de cada uma das regiões da cidade.

A governança solidária, o novo foco do governo e da administração pública, também se expressa na forma da lei. Promoveu-se o reordenamento da atuação governamental sob a forma de programas - o que tem por finalidade melhorar os resultados da administração e dar maior transparência à aplicação dos recursos públicos. A adoção da metodologia do orçamento-programa, definido no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei do Orçamento Anual, possibilitou a estruturação de 21 programas de governo alinhados aos desafios estratégicos da Prefeitura e aos recursos disponíveis.

O Portal de Gestão, que traduz o esforço de modernizarmos a gestão pública, descentralizando-a, é um sistema on line, onde as informações de governo estão disponíveis, atualizadas e armazenadas em um único local. Por seu intermédio, é possível o contínuo monitoramento dos 21 programas integrados, ações, metas, indicadores, eliminando a segregação entre os múltiplos departamentos, órgãos e secretarias. Ali a informação é compartilhada, o que agiliza a resolução de problemas e permite que a sociedade possa fiscalizar e acompanhar o andamento de suas demandas. Ou seja, além da construção de diálogo e parceria interna, fica estabelecido um ambiente de co-responsabilidade entre secretarias, servidores e sociedade. A administração pública mantém o foco do seu planejamento estratégico por meio de um instrumento de trabalho moderno, ágil e eficaz.

Já com o Observatório da Cidade, os cidadãos passaram a contar, desde março de 2006, com uma das mais modernas ferramentas de acesso a informações sobre a própria cidade. Trata-se de um novo espaço disponibilizado na Internet que reúne dados, reflexões e análises sobre os 82 bairros e 16 regiões do Orçamento Participativo. Ali podem ser acessados dados das condições de vida da população nas regiões do OP, nos bairros e na cidade como um todo; das desigualdades sociais existentes entre as diferentes regiões e bairros; renda, contexto socioeconômico; mapa das associações comunitárias da cidade; levantamento de infra-estrutura e equipamentos públicos; condição habitacional, entre outros. O Observatório - fruto de parceria entre a prefeitura de Porto Alegre, a Rede Urb-Al, a Comunidade Européia, o Conselho do Orçamento Participativo, as universidades, as instituições de pesquisa do poder público estadual e de trabalhadores, entre outros - foi totalmente concebido já com base no conceito de governança solidária local.

Este é o primeiro site do Brasil com detalhamento intraurbano - cada dado referente a cada bairro está inserido geograficamente em um mapa. Isto significa que além de facilitar a visualização e compreensão, o acesso à informação qualifica a tomada de decisões dos cidadãos, auxiliando na construção de políticas públicas mais solidárias, transparentes e eficientes.

A nova ferramenta é decisiva para a gestão participativa uma vez que, com mais acesso às informações, os cidadãos participam com mais consciência e responsabilidade. Movimentos e redes sociais terão elementos mais consistentes para suas estratégias, e a relação entre governo e sociedade começa a tornar-se mais horizontal. Isto permite avançar a participação cidadã, transformando o cidadão que reivindica em um cidadão bem informado, em condições de decidir seus caminhos por conta própria, sem tutela estatal ou partidária; um cidadão-gestor.

Outra ferramenta inovadora é o Blog da Governança, que faz de Porto Alegre uma cidade pioneira no Brasil em disponibilizar um espaço interativo público em que os cidadãos são os tribunos. No Blog, os cidadãos dizem o que pensam sobre os projetos em andamento em cada região, contudo também revelam com quais projetos se sentem comprometidos a dar sua contribuição. Ali as pessoas não somente ficam sabendo as notícias de sua região, de seu bairro, de sua rua. Elas próprias produzem suas notícias, pois suas atitudes são notícia! Estas informações são ampliadas no Jornal da Região.

Um blog, por si só, não muda o mundo. O surgimento dos blogs, não obstante, ampliou o universo da democracia participativa e o nascimento dessa blogsfera causou um profundo impacto nas relações sociais, no jornalismo, na política. Assim, o Blog da Governança pode vir a ser uma importante interface neste mundo globalizado, onde cada vez mais as pessoas buscam meios para afirmar suas identidades locais.

Falamos aqui de algo muito maior e mais profundo do que o uso da Internet pelo poder público porque essa é moderna, interativa. O governo eletrônico é uma ferramenta institucional importante, que produz a transparência e a agilidade, entre outros atributos fundamentais para uma boa relação com a sociedade. No entanto, radicalizamos a concepção de e-gov.

Porto Alegre tenta alargar a prática democrática não apenas no mundo virtual. Além de reconhecer que o avanço tecnológico precisa ser visto como mais um caminho para que os cidadãos tenham acesso às informações, manifestem seus desejos e opiniões, deseja-se que eles também percebam que isto os compromete com a realização daqueles seus desejos e opiniões postadas. E se posicionem atuando junto a suas comunidades, ampliando suas relações sociais e laços de cooperação.

É isto que faz a diferença quando falamos de governança, que, em verdade, significa que estamos gerando um ambiente de confiança onde exista comprometimento de todos - governo e cidadãos - com base na pluralidade e no respeito ao outro, com o bem-estar e a convivência coletivas. Significa fortalecer redes sociais de empreendedorismo e solidariedade.

Um ambiente de atitudes sociais e governamentais voltadas à eficácia e eficiência na aplicação dos recursos públicos. Cooperativo onde seja possível orientar consensos, e, principalmente, um ambiente onde se tenha participação democrática com muita responsabilidade social. Entendemos que o espaço urbano tem de estar adequado não só aos projetos de desenvolvimento, mas à satisfação de seus moradores.

O modelo gerencial implantado está focado nos conceitos de cidade empreendedora e socialmente responsável. Poder público e sociedade têm de trabalhar em conjunto por uma cidade mais saudável e empreendedora, que garanta trabalho e renda digna a seus habitantes. A distribuição do poder ao ser tecida por meio de cada vez mais pessoas, muito além de ampliar a participação e a livre manifestação das redes sociais, acarreta o aperfeiçoamento das relações democráticas. Ao incentivar a participação das pessoas na construção de projetos de futuro para suas próprias comunidades elas se emancipam. Suas palavras são ouvidas, debatidas, suas idéias se ampliam, suas propostas se aperfeiçoam. Cresce seu envolvimento, seu sentido de pertencimento, sua identidade.

Ao empoderar cada cidadão, está-se cumprindo uma das missões do poder público. Cria-se um ambiente favorável para a construção de relações sociais cooperativas, sustentadas em confiança e respeito mútuos, com vistas à consolidação de um projeto comum de desenvolvimento local com a co-responsabilidade de todos os atores envolvidos (do poder público e da sociedade).

Porto Alegre, cidade que ostenta o melhor Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) entre as metrópoles nacionais, segundo dados da ONU e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada/IPEA, com uma expectativa de vida que atinge 71,6 anos, PIB per capita de R$ 10.437,00 e com 97% de sua população alfabetizada, também sofre com a exclusão e injustiça social. Nossos 82 bairros e 478 vilas divididos em 17 regiões administrativas reproduzem a desigualdade identificada em boa parte do mundo. Ilhas de prosperidade ao lado de bolsões de miséria.

Assim sendo, propõe-se a mudança de paradigmas na gestão pública. Responsabilidade fiscal é muito importante, mas responsabilidade social também o é. Isto significa dizer que o atual modelo de gestão traduz o objetivo de promover o desenvolvimento baseado na visão de uma cidade comprometida com sua sustentabilidade social, ambiental e econômico-financeira, por meio de uma gestão solidária e transparente, integrando os esforços de cada cidadão com os setores público, privado e o terceiro setor.

Nosso eixo social é centrado em promover a inclusão social, governar para quem mais precisa, fomentando a atenção e proteção à infância, adolescência e juventude; melhorando o acesso e qualidade dos serviços de saúde; assegurando mais segurança à população e buscando a auto-sustentabilidade e emancipação dos cidadãos. No eixo econômico nosso objetivo central é desenvolver e fortalecer a economia, garantindo a geração de empregos - desenvolvendo uma cidade empreendedora, criando uma ambiência favorável aos negócios e fortalecendo e estimulando atividades com potencial competitivo.

Quanto ao eixo ambiental, estamos planejando o desenvolvimento urbano do município contando com a participação democrática da sociedade na formulação, execução e acompanhamento dos programas a fim de projetar e construir a cidade do futuro. No eixo da responsabilidade financeira nosso compromisso é garantir o equilíbrio das contas públicas, aumentando a efetividade de receitas e despesas e buscando formas alternativas de financiamento.

Do ponto de vista do nosso mapa estratégico, a Governança Solidária Local se sustenta nos pilares da transparência (promovendo a cultura da responsabilidade social e fiscal e garantindo o acesso à informação e o diálogo com a sociedade); da democracia (planejando e executando nossas ações territorialmente e mobilizando o capital social local); e, da modernização da gestão pública (fomentando a intersetorialidade, buscando a excelência dos processos administrativos e operacionais, capacitando os servidores públicos e modernizando e integrando as tecnologias de informação).

A proposta desse modelo é sair da armadilha do controle prévio e partir para a avaliação de resultados. Nosso foco é resultado concreto, aquele que visa à pessoa, ao cidadão. Tudo isso com respeito à ética, mas rompendo com a cultura de levar em conta apenas o a priori, que fortalece as regras de procedimentos burocráticos fechados em si mesmos, dos mecanismos inibitórios, que fiscalizam, mas que não vêm acompanhados de uma aferição de resultados, de uma busca de metas construídas com a sociedade.

Para territorializar o governo, introduzimos mais uma inovação em cada uma das regiões do OP com a constituição dos Comitês Gestores Locais - uma instância governamental em que todos os órgãos, secretarias e empresas municipais trabalham integradas - buscando identificar e solucionar os problemas que mais afligem a comunidade local. Com isso oferecemos maior agilidade no atendimento das demandas de serviços de cada comunidade, mas também asseguramos a atuação transversal da própria estrutura governamental municipal - o que estimula o que chamamos de endo-governança.

O fomento da inter-setorialidade se sustenta com a prática da governança. Promovendo a ação articulada das diferentes secretarias, cruzando suas especializações com as demandas locais, o governo não só percebe os cidadãos como seres complexos, como proporciona maior rapidez nas respostas, otimizando recursos existentes, reduzindo custos e aumentando a efetividade dos processos.

O Orçamento Participativo representou um importante avanço com relação à prática política tradicional do clientelismo. Sua prática estimulou a consciência de direitos da cidadania e o controle social sobre o poder público. Entretanto, ao limitar a participação à disputa pelos escassos recursos do orçamento governamental, o OP não alavancou o capital social da cidade, mobilizando as comunidades mais com atitudes reivindicatórias e adversariais do que cooperativas. Ampliar os laços de confiança e cooperação, incorporar todos os recursos humanos, sociais e materiais disponíveis, somando-os aos recursos do orçamento, potencializa as energias cívicas das comunidades e eleva cada cidadão à condição de cidadão-gestor dos destinos da cidade.

Ou seja, o OP mobiliza parcelas da população pela demanda de serviços públicos - mas entendemos que é possível avançar para uma comunidade de reivindicações. O OP faz circular um maior número de informações sobre as questões municipais e locais, mas sabemos que é possível aumentar a capacidade de articular ações em comum. O OP ajuda a criar uma consciência de limitação do orçamento público, então é possível identificar e mobilizar junto com a população novas origens de recursos.

Por outro lado, o OP promove a capacidade de arregimentação e intervenção para o exercício da democracia, mas podemos dar um passo adiante para promover a capacidade de trabalhar em rede. O OP estimula a fiscalização do destino dos recursos públicos, então um próximo passo é avançarmos para desenvolver a co-responsabilidade de todos os atores sociais que vivem na cidade. Por fim, o OP contribui para o aumento da auto-estima daqueles que participam, mas antevíamos a possibilidade de estimular hábitos de autonomia e iniciativa local. E como o OP cria focos localizados de pressão pela oferta de serviços básicos, entendemos que é preciso avançar para desenvolver uma visão de futuro integrada e associada a práticas de planejamento.